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最高院案例:政府未履行招商引资相关协议应承担违约责任

| 招商动态 |2017-04-26

裁判要旨

政府部门多个部门与投资商签订的具有招商引资特点的协议,政府部门之间具有权利义务高度的相关性,可以作为概括的一方合同主体,均负有按照合同约定履行相关行为的义务,政府部门违反相关约定,应向投资商承担违约责任,造成损失的,各部门应当承担连带赔偿责任。

(注:上述裁判要旨系编者根据生效判决理由总结,可能存在误解原判例趣旨情况,读者可根据下文判例对照参考;另外,限于字数要求,对原判决文字进行了删减,对判决全文有要求的读者可在中国裁判文书网检索到判决全文)

沈阳市土地交易中心、沈阳市皇姑区城市建设局与南华资产控股有限公司、沈阳南华鸿泰房地产开发有限公司、沈阳市规划和国土资源局、沈阳市皇姑区人民政府、沈阳市财政局土地出让合同纠纷案

案例来源:

中国裁判文书网

案号:

一审:辽宁省高级人民法院(2015)辽民一初字第00041号

二审:最高人民法院(2016)最高法民终550号

生效裁定合议庭法官:

高珂、苏戈、张能宝

生效裁定制作日期:

二〇一七年三月二日

案件基本事实:

上诉人(一审被告):沈阳市土地交易中心。

上诉人(一审被告):沈阳市皇姑区城市建设局。

被上诉人(一审原告):南华资产控股有限公司(原南华置地有限公司)。

被上诉人(一审原告):沈阳南华鸿泰房地产开发有限公司。

一审第三人:沈阳市规划和国土资源局。

一审第三人:沈阳市皇姑区人民政府。

一审第三人:沈阳市财政局。

2009年11月2日,皇姑区城建局(甲方)与南华置地公司(乙方)签订了《投资协议》,约定甲方选择乙方为唯一开发商。土地摘牌时乙方按《成交确认书》的总土地款20%支付土地首付款(含竞买保证金),余款按拆迁进度支付。甲方负责项目拆迁,乙方于取得整块净地后四年分期完成开发。乙方承诺在竞拍土地使用权之前在甲方区域内注册一个独资房地产开发公司。协议签订后,南华置地公司在辽宁省沈阳市皇姑区投资成立了沈阳南华公司。

2010年1月26日,市国土局公布宁山中路63号地块挂牌交易公告,其中,挂牌交易地块情况说明表及《挂牌交易须知》中的“设定供地状况”均写明为“净地”。

2010年3月3日,沈阳南华公司摘牌取得该块土地,同日,沈阳市土地交易中心与沈阳南华公司签订了《成交确认书》,沈阳南华公司成为案涉地块的竞得人,净地竞得总价款为1176810596元。《成交确认书》约定,按照总土地价款的20%支付首期土地款(含竞买保证金),余款按拆迁进度提前支付。

2010年3月3日,沈阳南华公司按《成交确认书》的约定交纳了首期土地款(含竞买保证金)235362120元。之后,沈阳市土地交易中心将收取的235362120元土地出让价款上缴至市财政局约4739万元,剩余约1.87亿元划转至皇姑区政府用于土地拆迁补偿。

《成交确认书》签订后,皇姑区政府和皇姑区城建局并未启动拆迁工作,截止本案审理终结之日也未办理《拆迁许可证》。期间,皇姑区政府和皇姑区城建局以办理《拆迁许可证》为由要求沈阳南华公司继续交付土地价款,但沈阳南华公司认为该问题于土地摘牌成交前双方已经充分协商,不应变更,因此无法达成一致意见。

南华置地公司、沈阳南华公司向辽宁省高级人民法院起诉请求:一、解除《投资协议》及补充协议;二、解除《成交确认书》;三、判决由皇姑区城建局支付因违反《投资协议》,致使该协议无法履行给南华置地公司造成的实际损失1401821元,皇姑区政府对于该损失承担连带赔偿责任;四、判决由沈阳市土地交易中心向沈阳南华公司支付因违反《成交确认书》造成的实际损失和预期利益损失共计人民币190021471.76元;五、判决市国土局对于第四项诉讼请求承担连带赔偿责任;六、判决区政府对于第四项诉讼请求承担连带赔偿责任;七、判决市财政局对于第四项诉讼请求土地总价款中的4739万元的相应利息损失承担连带赔偿责任。

裁判理由:

辽宁省高级人民法院一审认为:皇姑区政府负责项目规划、提供土地、招商、项目建设优惠支持,项目所需土地通过市国土局在沈阳市交易中心招拍挂程序交易出让,通过《成交确认书》确定沈阳南华公司对案涉项目开发建设的权利。《投资协议》及《补充协议》虽然签署在先,但就取得项目土地后的使用开发情况作了约定。因此,《投资协议》及《补充协议》与《成交确认书》具有高度相关性,同案审理并无不妥。且上述协议中各方当事人意思表示真实,对各方权利义务进行了约定,并不违反法律或行政法规的强制性规定,各方当事人亦无异议,因此应认定上述协议合法有效,对当事人具有约束力。

关于违约责任的确定问题。在《投资协议》中约定“地块摘牌时乙方(南华置地公司)按《成交确认书》的总土地款20%支付土地首付款(含竞买保证金),余款按拆迁进度支付。”在《成交确认书》中约定“地块竞得人在成交当日首付全部土地成交价款的20%,余款按照地块拆迁进度提前支付”,上述约定结合竞买文件中设定供地状况为“净地”的规定,应理解为对竞得人付款时间进度的约定,竞得人对于土地的拆迁并无任何法定或合同义务。至于如何拆迁(包括取得《拆迁许可证》)恰恰是政府方面作为拆迁主体按约定应承担的义务。

沈阳南华公司于2010年3月3日已向沈阳市土地储备交易中心电汇235362120元人民币作为履约保证金,该款项在土地成交当日即转为全部首付款。从该款项的实际流向看,其中一部分上缴至市财政局约4739万元,剩余约1.87亿元划转给皇姑区政府用于土地拆迁补偿。

由此可见,南华置地公司已经实际履行了《投资协议》中约定的付款义务,沈阳南华公司也履行了《成交确认书》中约定的付款义务。而至今,皇姑区城建局没有履行《投资协议》中约定的拆迁义务,沈阳市土地交易中心没有履行《成交确认书》中约定的提供净地的义务。因此,皇姑区城建局和沈阳市土地交易中心因违反协议约定,应承担违约责任。

关于上述协议是否能够继续履行的问题。根据沈阳南华公司提供的《土地估价报告》,当事人均不否认2008年以来沈阳市房价大幅上涨的事实,由此引起土地拆迁成本的上涨及土地价格的上涨。沈阳市土地交易中心按约定价格实施拆迁提供净地,已经没有现实可能性,因此上述协议不具备继续履行的条件。

关于违约责任承担问题。在本案中,皇姑区城建局没有履行《投资协议》中约定的义务,应承担违约责任。沈阳市土地交易中心没有履行《成交确认书》中约定的义务致使合同目的不能实现,应承担违约责任。第三人市财政局作为本级各项财政收支管理的管理者,与本案没有权利义务关系,不应承担责任。考虑到本案沈阳市土地招拍挂的实际操作情况(区政府主导运作、先摘牌后拆迁),造成事实上被告之间权利义务高度的相关性,以及皇姑区城建局在本案中实际作为拆迁人的作用,应认定皇姑区城建局与沈阳市土地交易中心承担连带责任。

关于损失认定问题。首先,因沈阳市土地交易中心违约,并收取了沈阳南华公司缴付的首期土地价款,占用上述资金给沈阳南华公司造成损失,应予赔偿,损失数额的计算应以中国人民银行同期贷款利率为标准计算至实际给付之日。

其次,南华置地公司为开发建设案涉项目而注册公司,进行各项项目建设准备、维持公司正常运行,实际支出且记入公司账目的各项费用,为该项目的开发建设所必需,为直接损失,应予支持。

再次,计入南华置地公司财务账目而由沈阳南华公司分摊的南华置地管理层购股计划及股份奖励计划的相关费用,并非为该项目的开发建设所必需,不予支持。

第四,以土地增值为依据计算的预期利益损失,为间接损失,因皇姑区城建局提出异议,且沈阳南华公司未提供新的可供采信的《土地估价报告》,亦未提出评估申请,故无法认定土地增值数额,对该项请求不予支持。

辽宁省高级人民法院判决:一、解除南华置地公司与皇姑区城建局签订的《投资协议》及补充协议;二、解除沈阳南华公司与沈阳市土地交易中心签订的《成交确认书》;三、沈阳市土地交易中心给付沈阳南华公司利息,即本金235362120元人民币的利息(自2010年3月3日起计算至本金235362120元给付之日止,按中国人民银行同期贷款利率计算);四、沈阳市土地交易中心支付沈阳南华公司从2010年成立至起诉之日,为维持公司正常运行及该地块项目开发建设实际支出且记入公司账目的各项费用损失6365585元;五、皇姑区城建局对上述第三、四项判决承担连带赔偿责任;六、驳回原告的其它诉讼请求。

一审判决送达后,沈阳市土地交易中心、皇姑区城建局提起上诉。

最高人民法院认为,本案争议的焦点有二:一是本案违约责任的确定,即沈阳市土地交易中心、皇姑区城建局是否承担违约责任;二是沈阳南华公司主张的运营损失的责任承担及数额的认定。

一、关于违约责任的确定问题。本院认为,首先,关于沈阳市土地交易中心是否应当承担违约责任。根据合同约定,综合本案相关证据,沈阳南华公司在地块成交之日首付全部土地成交价款的20%即235362120元,符合双方《投资协议》和《成交确认书》的约定。沈阳南华公司主张余款按照拆迁进度支付,具有合同依据。然而,沈阳南华公司按照约定支付土地首付款后,皇姑区政府及相关部门未办理《拆迁许可证》,也未启动其他任何拆迁工作,在此情况下,沈阳南华公司有权拒绝支付剩余土地价款。沈阳市土地储备交易中心作为合同相对人不能按照合同约定提供相应的土地,对沈阳南华公司构成违约,沈阳市土地储备交易中心分立为沈阳市土地储备中心、沈阳市土地交易中心之后,相关权利义务由沈阳市土地交易中心承继,故沈阳市土地交易中心应向沈阳南华公司承担违约责任。

其次,关于皇姑区城建局的连带责任问题。虽然皇姑区城建局主张其不是沈阳市土地交易中心与沈阳南华公司《成交确认书》的合同相对人,只是框架性《投资协议》的当事人,但《投资协议》系《成交确认书》的前提和基础,双方当事人之间的投资和开发关系明显具有招商引资的特点,正如原判决所分析的,皇姑区城建局与其他几个政府部门之间具有权利义务高度的相关性,皇姑区城建局和沈阳市土地交易中心可以作为概括的一方合同主体,均负有按照合同约定履行相关行为的义务,皇姑区城建局在本案中实际上处于拆迁人的地位,《投资协议》和《成交确认书》最终没能履行,与皇姑区政府、皇姑区城建局没有及时启动拆迁存在直接的关系,因此,原审判决皇姑区城建局对土地交易中心的债务承担连带责任,适用法律并无不当。

二、关于违约损失的承担及数额认定问题。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定,合同解除后,当事人有权要求赔偿损失。违约方对于守约方因违约所遭受的全部损失承担违约赔偿责任。本案中,根据皇姑区城建局与南华置地公司签订的《投资协议》约定,皇姑区城建局选择南华置地公司为唯一开发商,南华置地公司承诺在竞拍土地使用权之前在辽宁省沈阳市皇姑区注册一个独资房地产开发公司。南华置地公司专门设立的沈阳南华公司,经营范围即为案涉地块的开发及商品房销售,沈阳南华公司设立后,并未开展其他业务,因此,沈阳南华公司正常的运营费用属于为履行案涉合同而支出的费用,属于直接损失的范围,沈阳市土地交易中心作为违约方应当承担赔偿责任。

关于损失数额的认定问题。二审中,沈阳南华公司提供了该公司的《明细分类账》,证明2010年至2015年该公司发生的运营费用情况,其中包括4大类、26种具体支出,分别为:开发间接费851255.12元、固定资产3300元、管理费用3195973.32元、财务费用2298246.54元,合计6345474.98元。经查,沈阳南华公司提供的《明细分类账》显示,开发间接费项下业务招待费为14960.60元,管理费项下业务招待费为2318643元,管理费项下业务招待费超过公司运营费用的1/3,明显超出合理范围,且上诉人持有异议,沈阳南华公司不能作出合理解释,故本院对原判决确定的沈阳市土地交易中心承担的沈阳南华公司运营损失数额予以扣减,即沈阳市土地交易中心应赔偿沈阳南华公司运营损失的数额为4026831.98元。

最高人民法院判决:一、维持一审判决第一项、第二项、第三项、第五项、第六项;二、变更一审判决第四项为:沈阳市土地交易中心赔偿沈阳南华公司运营损失4026831.98元。

卜算子·黄州定慧院寓居作

作者:苏轼(宋)

缺月挂疏桐,

漏断人初静。

谁见幽人独往来,

缥缈孤鸿影。

惊起却回头,

有恨无人省。

拣尽寒枝不肯栖,

寂寞沙洲冷。

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